Федеративная реформа в рф. Федеративная реформа в российской федерации на современном этапе адамянц сюзанна тиграновна. Задачи реформы федеративных отношений

«Россия является государством с глубокими традициями унитаризма. Реформа государственного устройства в направлении установления подлинно федеративных отношений, начавшаяся 15 лет назад, все еще продолжается. К сожалению, заложенная в Конституции РФ 1993 г. нормативная модель федерализма на практике претерпела значительные изменения. Перефразируя известную фразу В.И. Ленина, можно предположить, что эти изменения проходили и проходят под лозунгом «революционная целесообразность выше формального федерализма». Плигин В. Реформа федеративных отношений и местное самоуправление // Общая тетрадь. 2004. № 3 (30). С. 21.

Конечно, 15 лет для перехода от псевдофедерализма к настоящему федерализму - небольшой срок. Однако мы не ставим вопрос о целесообразности федеративной модели в России.

Целью очередной реформы Российской федеративной системы, начавшейся в 2000 г., является удержание государства в рамках управляемой системы, укрепление единства РФ, борьба с терроризмом и коррупцией.

Отметим ряд мер по укреплению федеральной власти:

а) создание федеральных округов и введение института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе;
б) новый порядок формирования Совета Федерации;
в) принятие в 2000 г. изменений к Закону 1999 г. об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, предоставляющих Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений. В Постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал, что эти изменения не противоречат Конституции РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 15. Ст. 1497. Конституционный Суд РФ заявил, что обязанности Российской Федерации и субъектов РФ должны быть сбалансированными. Федеральное воздействие должно быть соразмерным, и Президент РФ как гарант Конституции должен следить за тем, чтобы субъекты РФ соблюдали Конституцию РФ и федеральные законы;
г) учреждение консультативного Государственного совета;
д) изменение в декабре 2004 г. порядка формирования глав субъектов РФ в направлении его избрания не народом, а законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Здесь следует также отметить, что после вступления в силу Конституции РФ и до 1995 г. губернаторы назначались.

Все эти, а также некоторые другие изменения позволяют сделать вывод о направленности реформы федерализма в сторону усиления централизации.

Хотелось бы остановиться на чрезвычайно важной для России законодательной инициативе, реализованной в форме принятого Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.

На своем 61-м пленарном заседании 3 - 4 декабря 2004 г. Комиссия Совета Европы «За демократию через право» (Венецианская комиссия) приняла правовое заключение на проект указанного Закона.

Целью экспертизы являлось соответствие этих изменений европейским стандартам, применимым к федеративным государствам.

Венецианская комиссия справедливо отметила, что европейские государства в своем большинстве не являются федеративными, а структура централизованного государства совместима с членством государства в Совете Европы. Переход в государстве - члене Совета Европы от федеративной к централизованной системе, следовательно, не мог бы считаться нарушением европейских стандартов. Государство может также сочетать элементы федеративного и централизованного устройства. Однако такое сочетание не может или не должно вести к системе правления, содержащей противоречия или дисфункциональные элементы. Такие элементы могли бы вызывать озабоченность, проистекающую из принципа верховенства права, и особенно из принципа разделения властей.

Следует также учитывать, что не существует документа, авторитетно определяющего европейские федеративные стандарты, как это делает Европейская конвенция о правах человека в сфере прав человека. Законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов РФ самостоятельно формировать свои органы власти.

Более того, контроль и вмешательство со стороны федерального уровня в субъектах никоим образом не исключаются в федеративной системе. В ряде европейских федеративных и региональных государств имеются положения о федеральном контроле за актами субъектов. В Германии, если земля не выполняет своих обязательств по Основному закону или иным законам, то согласно ст. 37 Основного закона Федеральное правительство может с согласия бундесрата принять необходимые меры, чтобы принудить землю к выполнению этих обязательств. Статья 155 испанской Конституции содержит сходную норму. В Бельгии такие возможности для федеральных действий возникают, только если сообщества или регионы не выполняют международные или наднациональные обязательства страны. Италия, как региональное государство, предусматривает сильный централизованный контроль за регионами. Согласно ст. 126 Конституции Президент Республики вправе, после консультаций с объединенной комиссией депутатов и сенаторов по областным вопросам, распустить областной совет и уволить председателя областной джунты, «если они совершили действия, противоречащие Конституции, или грубые нарушения закона».

Эти меры контроля и принуждения имеют общее в том, что их цель состоит в обеспечении соблюдения законности и что они не могут быть приняты исполнительной ветвью власти без участия законодателя.

Рассматриваемый нами Закон идет дальше таких мер контроля и предоставляет федеральному президенту возможность влиять на состав органов субъектов РФ также в случаях, когда не было установлено какого-либо нарушения закона. Это отличается от обычной практики в европейских федеративных государствах, где органы субъектов Федерации формируются этими субъектами самостоятельно, без вмешательства со стороны федерального уровня.

Когда Закон предусматривает непрямое вместо прямого избрание высшего должностного лица, это отражает практику в других европейских федеративных государствах, где глава исполнительной власти избирается региональным собранием. Однако в иных федерациях это решение оставляется на усмотрение субъектов Федерации.

Не является, однако, обычным то, что Закон делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Федерации, если он не предложен Президентом РФ. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства, а также с избирательными правами граждан и конституционным принципом народовластия. Как отмечено выше, в Российской Федерации имеется конституционная основа для федерального вмешательства в формирование органов, особенно исполнительной власти, субъектов Федерации. Более того, федеративный элемент поддерживается тем, что утверждение главы исполнительной власти остается задачей законодательного органа субъекта РФ.

Следует, однако, отметить, что баланс полномочий очень сильно смещен в сторону федерального уровня. В частности, поскольку законодательный орган субъекта РФ находится под угрозой роспуска, если он откажется дважды либо трижды согласиться с президентской кандидатурой, его позиция является слабой. Президент РФ может также назначить временно исполняющего обязанности главы исполнительной власти без какого-либо участия органа субъекта РФ.

Когда законопроект предусматривает, что только лица, предложенные Президентом Федерации, могут быть утверждены в качестве главы исполнительной власти субъекта, он также предоставляет Президенту возможность отрешить главу в любой момент, если это должностное лицо утратило его доверие. Никакого участия законодательного органа субъекта РФ не требуется, хотя именно этот орган утверждал главу исполнительной власти. Если законодательный орган субъекта РФ выразит недоверие главе субъекта РФ, Президент РФ будет иметь право, но не обязан отрешить высшее должностное лицо от должности. Глава исполнительной власти субъекта РФ, следовательно, несет двойную ответственность - перед Президентом РФ и перед законодательным органом субъекта РФ. Глава субъекта РФ одновременно будет иметь роль префекта, отвечающего за исполнение федеральных законов и политики, и главы самостоятельного правительства, ответственного перед избранным законодательным органом субъекта РФ. Это трудно согласовать.

Президент РФ может не только отрешить главу исполнительной власти субъекта РФ от должности, но также распустить законодательный орган субъекта РФ, если он дважды отклонит предложенную им кандидатуру главы исполнительной власти. Это право имеет совершенно иной характер, чем право распустить законодательный орган, если он не исполняет федеральный закон. Может возникнуть конфликт легитимности, если вновь избранный законодательный орган субъекта продолжит отклонять кандидатуры Президента РФ. Более того, как представляется, субъект РФ будет оставаться без какого-либо избранного законодательного органа до формирования вновь избранного законодательного органа.

В общем, в этом отношении Закон явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, таких как Германия, Австрия, Швейцария, Бельгия и Испания, предусматривающий, что субъекты Федерации самостоятельны в определении состава своих органов исполнительной и законодательной власти. В отличие от этого обсуждаемый Закон предусматривает прямое участие Президента РФ в этих вопросах и доминирующую роль Президента РФ в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне. Это участие федерального президента представляется трудно совместимым с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве.

Закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. Принятие поправок в Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и изменение существующих для Совета Федерации правовых рамок привели к тому, что Совет Федерации коренным образом изменил свой характер и тем самым утратил способность значимо выполнять свою функцию.

В соответствии с Конституцией РФ основные задачи Совета Федерации состоят в наблюдении и контроле за деятельностью федерального правительства и особенно Президента. Эти задачи включают, контроль за исполнением федерального бюджета, отрешение Президента РФ от должности, назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, Генерального прокурора, утверждение указов Президента о введении военного или чрезвычайного положений. Подобные задачи могут выполняться только такими сенаторами, которые сами являются независимыми от федерального правительства и особенно Президента. Однако если половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов РФ и если эти должностные лица сами назначаются Президентом РФ и могут быть отрешены от должности Президентом РФ в любой момент в случае утраты доверия Президента, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом РФ.

Соответственно возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в ст. 10 Конституции РФ.

Поэтому, придерживаясь точки зрения Венецианской комиссии, считаем целесообразным изменение правового положения о составе Совета Федерации. Одно из возможных решений заключалось бы в обеспечении того, чтобы половина его членов продолжала избираться представительными (законодательными) органами субъектов РФ, а другая половина избиралась бы непосредственно гражданами соответствующих субъектов РФ.

Российская Конституция предоставляет правовую основу для ограничения самостоятельности субъектов Федерации, особенно в том, что касается формирования институтов исполнительной власти, и решать вопросы о том, не выходит ли Закон за пределы этой конституционной основы и согласуется ли он с федеративным характером государства, как он определен в Конституции, предстоит Конституционному Суду РФ.

Венецианская Комиссия пришла к выводу, что новый порядок формирования глав субъектов РФ в любом случае значительно уменьшает самостоятельность субъектов РФ в отношении формирования своих собственных институтов.

В России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.

В отношении совместимости Закона с европейскими стандартами, применимыми в федеративных государствах, стоит отметить, что государства - члены Совета Европы свободны в выборе федеративной или унитарной структуры государства. Если российская реформа федеративных отношений отличается от практики других федеративных государств, это не означает, что она нарушает европейские стандарты. Это означает лишь то, что реформа определенно доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.

Наконец, изменение порядка формирования глав субъектов РФ поднимает важные вопросы разделения властей на федеральном уровне, поскольку Президенту РФ предоставляются существенные полномочия вмешательства в дела субъектов Федерации без какого-либо участия Федерального Собрания. Более того, и это вызывает особую озабоченность, согласно новому законодательству половина членов Совета Федерации назначается главами региональной исполнительной власти, которые обязаны своим положением в основном тому, что их кандидатуры были предложены Президентом РФ, и положение которых зависит от сохранения доверия Президента РФ. Парламентская ассамблея Совета Европы в этой связи даже считает, что «подобная ситуация явно несовместима с основополагающим демократическим принципом разделения власти между законодательными и исполнительными органами», и предлагает российским властям «пересмотреть законодательство о порядке формирования глав субъектов в той части, в которой оно оказывает влияние на состав и независимость верхней палаты российского парламента, с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа разделения властей». Резолюция ПАСЕ № 1455 (2005) «Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы». Следовательно, представляется необходимой реформа порядка формирования Совета Федерации.

Парламентская ассамблея Совета Европы также высказала свои опасения, вызванные представленным Президентом РФ В.В. Путиным осенью 2004 г. пакетом реформ, направленных на укрепление «вертикали власти». В частности, отмечается, что такие изменения во многих отношениях «подрывают систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, а для надлежащего функционирования демократии власть должна не только укрепляться по вертикали, должно также иметь место разделение властей по горизонтали». Резолюция ПАСЕ № 1455 (2005) «Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы».

Развернувшиеся в мире процессы глобализации делают федеративные идеи чрезвычайно востребованными. Мировые тенденции свидетельствуют о востребованности федеративных практик. Действительно, федералистские методы принятия решений наиболее подходят для мира, в котором все взаимосвязано и взаимозависимо. Более того, «современные демократии имеют тенденцию к поддержке децентрализации». Фетчерин В. В России невозможно гражданское общество без децентрализации // Общая тетрадь. 2004. № 2 (29). С. 61.

Современная Конституция России была задумана как сильная Конституция с реально действующим нормативным содержанием и наличием конституционного контроля. Существует опасность, что Россия идет в направлении формального, а не реального конституционализма.

Реорганизация федеральных отношений, федеративная реформа в РФ – важное достижение В. Путина. Необходимая стране реформа была начата в самом начале первого президентского срока В.В. Путина, в первой половине 2000-х годов. Можно сказать, что с этой реформы и началась деятельность Владимира Владимировича на посту главы государства.

Цели реформы

В 90-е годы 20 века отношения в России центра и регионов были явно нестабильными. Единое правовое поле отсутствовало, внутри страны существовали серьёзные экономические барьеры, характеристика России как федеративного государства вызывала сомнения.

Целями федеративной реформы, проведённой В.Путиным в России, стали:

Преодоление правовой разобщённости и распространение действия российского федерального законодательства на всю без исключений территорию страны.

Устранение фактически имевшихся предпосылок к правовой разрухе России.

Уравнивание в конституционных правах субъектов РФ, независимо от того, по территориальному или национальному принципу они были образованы.

Возврат федеральной власти в тех местах, где она превратилась в собственность региональных элит.

Устранение межрегиональных барьеров и возрождение в России единого экономического рынка.

Этапы федеративной реформы

Начавшись спустя несколько месяцев со дня вступления в президентскую должность В.В. Путина, федеративная реформа последовательно продолжалась в течение всего первого президентского срока Путина. После переизбрания В. Путина в 2004 году на пост президента, федеративная реформа была продолжена и все необходимые преобразования были завершены.

1. Создание в России в мае 2000 года семи федеральных округов. В каждом из них был введён пост полномочного представителя президента, в обязанности которого входило: 1) обеспечение реализации конституционных полномочий президента в пределах соответствующего округа; 2) повышение эффективности работы федеральных органов государственной власти.

2. Проведение масштабных работ по приведению регионального законодательства РФ в полное соответствие с федеральным.

3. Развитие института федерального вмешательства. За президентов РФ закреплено право роспуска законодательных органов, а также выведения из Совета Федерации глав ветвей власти и отрешения от должности губернаторов субъектов РФ.

4. Укрупнение с 2003 года субъектов Федерации. В частности, был укрупнён Красноярский край и Тюменская область, Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область объединены в Пермский край.

5. Закрепление за регионами ряда полномочий, для исполнения которых они обязаны использовать средства своего бюджета, и за надлежащее исполнение которых на них возлагается ответственность. Согласно ФЗ №95-ФЗ от 04.07.2003 г., был определён закрытый перечень полномочий регионов. Данная мера позволила минимизировать риск нецелевого использования средств из местных (региональных) бюджетов.

6. Новый порядок избрания губернаторов субъектов РФ (с декабря 2004 года). Согласно нему, губернаторов выбирают по представлению президента региональные законодательные собрания.

7. Разработка и ввод в действие с 01.01.2005 г. новой системы по разграничению полномочий между РФ и субъектами РФ.

8. Реформа местного самоуправления, развитие имевшейся системы федеративных отношений – с 01.01.2006 г.

Итоги федеративной реформы

Проведение федеративной реформы в России В. Путиным заняло несколько лет и завершилось успешно. Главные итоги реформы таковы:

Реформа поспособствовала обеспечению единого нормативного пространства на территории страны, что в определённой степени повлияло на тенденции экономического роста, которые в 2000 году наметились в российской экономике. Создано единое экономическое пространство.

Региональное законодательство полностью и в короткие сроки приведено в соответствие с федеральным законодательством.

Ликвидировано влияние, выходящее за пределы Конституции, региональных элит на ход принятия решений на высоком, общенациональном уровне.

Региональное руководство утратило возможность решать проблемы регионов путём давления на власть федерального уровня.

Фронда регионов Родион Михайлов [email protected] 03 июня 17:04 MCK Итогами федеративной реформы В.Путина 2000 года стала результативная политика рецентрализации страны. Негативные последствия противоречивого процесса становления федеративных отношений 90-х годов во многом преодолены. На повестке дня стоит вопрос о векторе второго этапа федеративной реформы. Однако вопрос о «ползучей фронде региональных элит» как реакции на перегибы политики централизации окончательно не снят с повестки дня. Возможно несколько сценариев в стратегии восстановления региональными элитами утраченных позиций. Ключевой предпосылкой их реализации является роль и значение регионального административного ресурса в рамках федерального электорального цикла.

Итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина

Цели начатой в 2000-м году федеративной реформы В.Путина применительно к федеративным отношениям были ясны и понятны: за период нестабильных 90-х годов отношения «центр - регионы» в стране развивались таким образом, что Россию как федеративное государство можно было смело поставить под сомнение. Скорее речь могла идти в лучшем случае о децентрализованной федерации, а по мнению ряда экспертов, и о конфедеративном государстве. Отсутствие единого правового поля, экономические барьеры внутри страны, наличие на территории страны «пятен», на которые не распространялось действие федеральной Конституции, - таким предстало ельцинское наследство для нового президента. Задача рецентрализации государства, восстановления его единства являлась в данных условиях объективным требованием для В.Путина.

Как следствие, федеративная реформа стала самым первым шагом в логике путинского реформизма. Энергичные действия В.Путина по перестройке политической системы носили во многом экстренный характер, поскольку российская государственность если и не находилась под угрозой распада, как это было в начале 90-х, то была подвержена коррозии настолько, что вопрос об обретении управляемости страной стоял первым в проблемной повестке России. Решительными действиями новый президент остановил развал властных структур, сумел реинтегрировать в правовом и экономическом отношении страну.

Федеративная реформа была призвана выполнить следующий комплекс задач :
- ликвидация имевшихся предпосылок к правовому развалу страны;
- преодоление правового сепаратизма, реинтеграция правового поля, распространение действия федерального законодательства на всю территорию Федерации (как это и должно быть в едином федеративном государстве);
- «деприватизация» федеральной власти на местах, оказавшейся в «собственности» региональных элит;
- преодоление асимметричности федеративных отношений, выравнивание конституционных прав субъектов Федерации вне зависимости от принципа, который положен в основание их образования (национальный или территориальный);
- ликвидация разорванности экономического пространства страны, воссоздание единого экономического рынка России - без межрегиональных барьеров.

Ключевыми механизмами решения данного комплекса задач стали:
- выведение институтов федеральной власти, размещенных на региональном уровне, из-под влияния региональных элит (с этой целью был создан институт федеральных округов и полпредов);
- создание института федерального вмешательства (выразившегося в пакете законов, предусматривающих соответствующие механизмы);
- вытеснение региональных элит с федерального политического уровня, уменьшение их возможности влиять на процесс принятия государственных решений на федеральном уровне (реформа Совета Федерации).

Оценивая итоги двухлетия федеративной реформы В.Путина, можно рассматривать первый ее этап как успешный.

Снята с национальной повестки актуальность приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Никто из экспертов и не ожидал, что она будет реализована на все 100 процентов в короткие сроки. Сохраняются проблемы в отношении лидеров «парада суверенитетов» 90-х годов Татарстана и Башкортостана. Тем ни менее и там идут позитивные сдвиги: республиканские законодательные органы изымают наиболее одиозные положения республиканских конституций. В целом эту некогда общенациональную острую проблему российского федерализма можно считать локализованной.

Вопрос о едином экономическом пространстве, который остро стоял начиная с середины 90-х годов, в настоящее время даже не воспринимается в виде вопроса - настолько странной теперь кажется его постановка. Проблема в данной сфере решена окончательно.

Региональные элиты более не обладают выходящим за рамки Конституции влиянием на процесс принятия решений на общенациональном уровне.

Федеративные отношения из системы перманентного торга, который оборачивался видимыми преимуществами региональных элит, превратились в систему управления региональными элитами с минимальными возможностями ответного воздействия субъектов Федерации на Центр. «Маятник российского федерализма» качнулся в направлении рецентрализации. Перегибы централизации стали логичной реакцией на децентрализацию и конфедерализацию России, которые страна переживала на протяжении всей последней декады ушедшего века.

Выполнил свою главную функцию институт полномочных представителей Президента в субъектах Федерации: непосредственный контроль за процессом приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; возвращение территориальных институтов федеральной власти в лоно федеральной власти (в первую очередь, через ликвидацию института согласования руководителей территориальных подразделений федеральных органов власти с региональными руководителями).

Еще раз подчеркнем, что полная реализация задач федеративной реформы в короткие сроки изначально рассматривалась как практически невозможная. Тем ни менее по итогам двухлетия федеративной реформы ее задачи, а именно задачи первого этапа, в целом решены.

Промежуточность итогов федеративной реформы: перегибы централизации

Вместе с тем федеративная реформа явила промежуточные этапы, заключающиеся в некоторых «перегибах» политики централизации. То, что оправдывало себя в период экстренного спасения российской государственности, не во всем оправдывает себя в период наступившей стабилизации: продолжение политики централизации оборачивается усилением давления на региональные элиты и провоцирует последние на ответную реакцию.

Основная опасность заключается во временн о м совпадении: дальнейшее усиление политики централизации приходится на начало нового федерального электорального цикла . Как следствие, растет соблазн региональных лидеров если и не «отыграться» за политику давления в ходе избирательных процессов, то использовать последние в качестве аргумента для частичного восстановления утраченных позиций. Главным ресурсом губернаторского корпуса остается российская электоральная формула: выборы делаются в регионах .

Как выглядит схема реализации угрозы реванша региональных элит в рамках федерального электорального цикла? Очевидно, что региональные элиты, точнее наиболее «непримиримые» из них, не будут играть в открытую против федерального центра, поэтому наиболее реально осуществление следующих сценариев:

1. Организация «электорального срыва» партии власти на парламентских выборах.
2. Снижение уровня «психологической легитимности» В.Путина в ходе президентской избирательной кампании, реализация сценария «победы во втором туре».

Организация «электорального срыва» партии власти оборачивается если и не оппозиционным составом Государственной думы 2003 года, то существенно меньшей ее провластной ориентацией.

Учитывая зафиксированное до недавнего времени падение рейтинга «Единой России», которое прекратилось лишь недавно по причине резкой активизации партией своих действий как на федеральном уровне, так и в регионах; возникшую после перераспределения комитетов в Государственной думе свободу КПРФ от политической ответственности, а стало быть, и полную свободу в оппонировании власти, роль регионального административного ресурса в парламентских выборах существенно возрастает .

Реализация сценария «электорального срыва партии власти» провоцирует федеральный центр на поиск новых союзников, новой опоры, поскольку Государственная дума уже не может полноценно выступать в роли таковой. Выбор перед президентом небогатый: крупные ФПГ или региональные элиты. В данном случае региональные элиты получают возможность возрождения системы «федеративного торга», с помощью которой можно компенсировать потери, понесенные от федеративной реформы.

Второй сценарий заключается в том, чтобы лишить В.Путина «психологической легитимности» по итогам президентских выборов. Именно «психологическая легитимность», реальным выражением которой стала убедительная победа в первом туре в 2000 году, и стала тем ресурсом, благодаря которому В.Путин мог начать любую реформу, в том числе и федеративную. В случае реализации сценария «победа во втором туре» подобного ресурса у В.Путина уже не будет.

Тем самым региональные элиты:
- получают возможность обезопасить себя от новых решительных действий со стороны федерального центра, то есть от второго этапа федеративной реформы по сценарию дальнейшей централизации;
- повышают собственную котировку как субъекта, на который президент будет вынужден опираться при реализации собственного политического курса.

И при первом, и при втором сценарии региональные элиты формируют предпосылки для реанимации «федеративного торга». Это означает:
- ослабление политического режима В.Путина;
- опасность девальвации в массовом сознании достижений первого срока президента.

Региональные элиты уже постепенно оправляются от наступательной федеративной реформы 2000 года. Этот процесс, малозаметный для информационного поля, идет пусть и медленно, но по нарастающей. Он выражается:
- в тихом губернаторском сопротивлении, прикрытом демонстративной «пассивностью» (например, главы регионов тихо «переварили» полпредов, переиграв их, за редким исключением, на региональном политическом поле);
- в росте публичных негативных реакций на конкретные действия федерального центра со стороны отдельных представителей региональных элит;
- перенаправливании протестных настроений, проявляемых в регионах, в сторону федеральной власти (наряду с общим увеличением протестных акций);
- открытой публичной критике дальнейшей политики централизации государства (при расширении круга субъектов подобной критики) - см. например " Прусак разбушевался " (" Независимая газета", 24.05 ).

Рост публичной критики политики централизации со стороны региональных лидеров свидетельствует о сохранении предпосылок формирования единой губернаторской фронды. Пока отсутствует «техническая площадка» формирования подобной фронды: губернаторы вытеснены из Совета Федерации, а Государственный совет по своему формату в принципе подобной площадкой стать не может.

Однако роль подобной площадки могут на первых порах сыграть окружные советы - советы глав исполнительной власти при полпредах в федеральных округах. Их формат не является препятствием для формирования общей негативной позиции (а впоследствии и реакции) как по общим, так и конкретным направлениям политики федерального центра.

Если в отношении организационного формирования губернаторской фронды речь может еще вестись гипотетически, на сценарном уровне, то переадресация протестных настроений с регионального уровня на федеральный - уже начавшийся процесс. У губернаторов есть неизбежные козыри на руках: политика бюджетной централизации, перераспределение наиболее привлекательных налогов и бюджетных поступлений в пользу федеральной власти.

Ключевым же козырем становится ЖКХ. Политические дивиденды от увеличения доходов широких слоев населения немедленно девальвируются протестными настроениями в отношении роста тарифов коммунального хозяйства (особенно показательны в этом отношении пенсионеры: регулярные повышения пенсий на фоне роста тарифов никак не сказываются на улучшении доверия к власти). Оценка текущего регионального процесса показывает: все чаще региональные лидеры канализируют недовольство населения по поводу ЖКХ в направлении федерального центра .

К вопросу об инструментах Кремля

СМИ и экспертное сообщество привычно исходят из того, что пресловутая «вертикаль власти», выстроенная В.Путиным в рамках первого этапа федеративной реформы, эффективно сработает в рамках федерального электорального цикла. Между тем если и не данный тезис целиком, то сложившуюся полную уверенность в нем можно поставить под сомнение. Это сомнение обусловлено вектором эволюции «вертикали».

«Вертикаль власти», под эгидой которой прошла половина текущего срока президентства В.Путина, обернулась обюрокрачиванием . В условиях российской специфики это во многом неизбежный процесс. Бюрократический аппарат формирует собственные интересы и стратегии их реализации. По ряду аспектов они отличны от целей и задач, стоящих перед федеративной реформой, перед главой государства, перед задачами федерального центра в рамках электорального цикла. По итогам двух лет путинская «вертикаль власти» стала частью бюрократической среды, оказалась подвержена все тем же ее порокам: коррупция, наместничество, приоритет собственных интересов перед государственными, и проч.

Яркий пример парадокса федеративной реформы (в частности, чем оборачиваются институты и механизмы реформы) дает ситуация вокруг института полпредов , проанализированная в докладе «Два года реформы федеративных отношений в России: итоги и перспективы» (авторы эксперт Р.Михайлов и директор ЦПКР В.Федоров), представленном в «Горбачев-Фонде» 23 мая.

В Докладе, в частности, указывается, что, выполнив функцию одного из проводников федеративной реформы и добившись определенной стабилизации в отношениях «центр - регионы», институт полпредов не демонстрирует эффективной способности обеспечить дальнейшее развитие страны , последующий этап федеративной реформы. Более того, в России нет на текущий момент единой модели полпредства.

Эксперты обращают внимание на то, что полномочия представителей президента остаются весьма туманными и очень многое в их работе зависит от их персональных качеств. Личностный фактор полпреда становится одним из ключевых в функционировании всей системы федеральных округов . Свидетельством тому является то, что в каждом федеральном округе сложилась своя уникальная ситуация, а каждый из полпредов выбрал себе «индивидуальную специализацию» деятельности. Каждый полпред обладает различным политическим весом, влиянием и ресурсами, по-разному воспринимается региональными элитами.

Следствием этого явилась удивительная трансформация: борьба с асимметрией российского федерализма обернулась новой асимметрией .

Политическая асимметричность института полпредов реализуется в следующих направлениях:
- в различиях их политического веса в центре и регионах. Если во многих регионах полпреды рассматриваются как фигуры, обладающие серьезным ресурсным потенциалом, как политические игроки, то на федеральном уровне оценка их политического влияния существенно ниже;
- в различиях политического веса и влияния полпредов по различным федеральным округам: влияние одного полпреда в «своем» федеральном округе несопоставимо с аналогичным влиянием другого полпреда в «своем» округе;
- а также в различиях веса одного и того же полпреда по конкретным регионам его округа: проще говоря, позиции С.Кириенко в Нижегородской области несопоставимы с его же позициями в Республике Татарстан.

Усиление персонального фактора обернулось тем, что полпреды эволюционировали от статуса крупных государственных чиновников-представителей президента к политическим фигурам, самостоятельным игрокам как федерального, так и регионального политического процесса . При этом главы регионов, за редким исключением, переиграли полпредов на внутрирегиональном политическом поле. С одной стороны, институт полпредов полностью вписался в политическую систему России, а с другой - как бы растворился в ней.

Следует учитывать тот факт, что институт полпредов не только выступает в роли передаточного звена между центром и регионами. В лице полпредов президента формируется своего рода промежуточная элита , находящаяся между федеральной и региональной элитами. Формируется самостоятельный элитный слой со своими интересами, который стремится играть все более активную роль в политической жизни. Таким образом, указывается в докладе, «вертикаль власти» начинает выступать как самостоятельный политический субъект, а не инструмент реформ.

Насколько эффективно, исходя из представленного в докладе анализа эволюции института полпредов, данный механизм первого этапа федеративной реформы может успешно конкурировать с административным ресурсом региональных элит - вопрос сложный, на который тяжело ответить однозначно. Следовательно, интерес к главам субъектов Федерации накануне парламентских и президентских выборов 2003 и 2004 годов у Кремля объективно будет усиливаться. И данный интерес будет принципиальным образом влиять на постановку целей и задач второго этапа федеративной реформы .

Вывод

Начало федерального электорального цикла рискует стать поводом, провоцирующим региональные элиты к пересмотру сложившегося баланса федеративных отношений. Региональный административный ресурс, имеющий в ходе выборов особое значение, является как предметом, так и инструментом торга между центром и регионами. Данный торг пойдет по основным конфликтным линиям и проблемным узлам в отношениях между центром и регионами: по конституционно-правовому блоку, бюджетно-экономической проблематике, партийно-политическим вопросам, а также в отношении местного самоуправления. Данные проблемные узлы мы намерены особо рассмотреть в соответствующих материалах на сайте СМИ.ru .

Независимая газета: Прусак разбушевался (Андрей Рискин)
Независимая газета: Сергей Миронов: «В органах власти работает слишком мало питерских»
СМИ.ru: Будет ли создан «единый фронт» против Путина? (Наталья Серова)
ВВП.Ru: Психологическая легитимность - это сильная власть и массовое доверие к ней населения страны (Екатерина Михайлова)

Российская Федерация имеет беспрецедентную территориальную, политическую, социальную и экономическую дифференциацию.

Разнообразие регионов Российской Федерации можно разбить на три группы - развитые, среднеразвитые и менее развитые. В состав этих трех групп в 2000 г. входили соответственно 50, 30 и 20% от общей численности населения страны . В 2009 г., когда в связи с укрупнением ряда субъектов РФ их стало 83, структура региональных бюджетов по доходам выглядела следующим образом: доля финансовой помощи в доходах бюджета превышала собственные в 7 регионах, от 20 до 60% - в 37 регионах, от 5 до 20% - в 29 субъектах РФ, менее 5% - в 10 регионах. При этом важнейшие различия между регионами зависят не столько от уровня валового регионального продукта (ВРП), сколько от структуры доходов - на каких ресурсах (своих или дотационных) достигается и уровень ВРП, и потребления .

Современный этап реформы федеративных отношений и местного самоуправления, реализуемый с 2005 г., связан с принятием новых федеральных законов , а также Концепции совершенствования межбюджетных отношений.

С 2005 г. были приняты и реализованы пять важнейших направлений данной реформы.

1. Упорядочено бюджетное устройство в Федерации в целом и в субъектах РФ - это трехуровневая бюджетная система: федеральный бюджет, бюджеты субъекта РФ, местные бюджеты, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов - Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования.
2. Разграничены расходные полномочия и расходы между всеми уровнями власти и их бюджетами.
3. Разграничены налоговые полномочия и доходные источники для исполнения расходных обязательств.
4. Формализовано предоставление финансовой помощи регионам и муниципалитетам.
5. Приняты и реализуются Программы повышения качества управления общественными финансами регионов и муниципалитетов.

По каждому из пяти направлений были определены конкретные механизмы и инструменты реализации.

Так, по первому направлению , связанному с необходимостью упорядочения бюджетного устройства страны, был проведен серьезный анализ сложившейся практики устройства бюджетной системы и ее разновидностей в различных субъектах РФ. Такой анализ показал наличие многочисленных разновидностей бюджетного устройства на единой территории страны.

В конечном итоге законодательно сохранены три уровня бюджетной системы: федеральный, субъектов РФ, местный, однако последний уровень разделен на подуровни - территориальный и поселенческий (муниципальных районов и городских округов, а также городских и сельских поселений).

Следующим направлением реформы стало разграничение расходных полномочий. Оно осуществлено исходя из следующих принципов: каждая общественная услуга, предоставляемая населению, делится между уровнями власти и управления и их бюджетами исходя из трех критериев: первый - определение того уровня, который устанавливает нормативно-правовое регулирование (закрепляет предоставление соответствующей общественной услуги в рамках федерального, ретонального закона либо решения представительного органа власти местного самоуправления), затем уровня, который финансирует из бюджета предоставление общественной услуги, и, наконец, уровня, который реально предоставляет соответствующую общественную услугу.

Третьим направлением реформы стал поиск оптимального варианта разграничения налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы для реализации закрепленных бюджетным законодательством расходных полномочий по каждой общественной (бюджетной) услуге. С точки зрения классических основ теории бюджетного федерализма, в рамках реформы было бы важно децентрализовать не только расходные полномочия, но и соответствующие им доходные источники. В российском же варианте реформы этого не произошло - наиболее важные доходные источники (весь НДС, ввозные и вывозные таможенные пошлины, наиболее «дорогие» акцизы, существенная доля налога на добычу природных ископаемых и т.д.) сконцентрированы на федеральном уровне, сопоставимая, но меньшая часть доходов - на уровне субфедеральных бюджетов и крайне ограниченная часть налоговых и неналоговых доходов - на двух подуровнях местных бюджетов.

Вместе с тем каждому уровню бюджетной системы передан перечень собственных расходных полномочий с собственным формированием расходов, а также субвенции на делегированные полномочия. Новшеством стало признание в числе собственных доходов финансовой помощи, передаваемой из вышестоящего бюджета, за исключением субвенций на делегированные полномочия. При этом осуществлено закрепление на постоянной основе нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетов, хотя до этого нормативы распределения изменялись практически ежегодно.

Четвертым направлением реформы стало создание системы формализованного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов (по формуле, на основе объективных, статистических и аналитических данных, которые каждый субъект бюджетного процесса может просчитать и обосновать). В рамках данного этапа бюджетной реформы появились новые виды межбюджетных трансфертов помимо традиционных - безвозмездных, безвозвратных: дотации (нецелевая помощь), субвенции (целевая), субсидии (долевая), бюджетных кредитов (возвратные, но недорогие, часть от действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ). К новым видам относятся отрицательные трансферты - изъятие части от превышения средних налоговых доходов для выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов, а также субвенции на выполнение межмуниципальных функций (школьный автобус и т.д.).

Такая помощь предоставляется субъектам РФ и муниципалитетам из фондов финансовой поддержки, созданных на первоначальном этапе в рамках федерального бюджета . Их механизмы и инструментарий отработаны федеральными органами власти на предшествующих периодах, в настоящее время субъекты РФ адаптировали эту практику по отношению к собственным муниципальным образованиям.

Важным новшеством реформы, закрепленным в Бюджетном кодексе РФ, стало принятие решения о введении временной финансовой администрации, что предполагает наличие дополнительных административных и экономических рычагов воздействия на региональные и местные администрации с целью наведения порядка в управлении общественными финансами регионов и муниципалитетов.

Структурной составляющей реформирования общественных финансов стало принятие Концепции реформирования межбюджетных отношений.

Новыми задачами реформирования межбюджетных отношений стали:

1. Укрепление финансовой самостоятельности регионов.
2. Создание стимулов для увеличения доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.
4. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.
5. Оказание методологической помощи по совершенствованию бюджетного процесса.

Новые подходы предполагают дифференцированный инструментарий, применительно к субъектам РФ, сгруппированным в три блока в зависимости от уровня дотационности:

самодостаточные субъекты РФ имеют более высокий уровень самостоятельности в управлении общественными финансами, ограниченный исключительно требованиями БК РФ;

к двум третям субъектов РФ, имеющим уровень дотационности до 60%, предъявляются дополнительные требования (ограничения расходов на содержание органов государственной власти; предельные размеры повышения оплаты труда работников бюджетной сферы; реализация предписаний Минфина России по бюджетным вопроса);

к наиболее дотационным субъектам РФ (дотационность которых превышает 60%) эти дополнительные требования ужесточаются (подписание соглашений о повышении эффективности использования бюджетных средств и увеличении поступлений доходов; запрет на финансирование мероприятий, не отнесенных к полномочиям субъектов Российской Федерации; ежегодная проверка бюджета Счетной палатой или ФСФБН).

Такой подход представляется нам справедливым, его реализация позволит проводить взвешенную региональную политику по сопоставимым правилам, для всех понятным.

К 2011 г. федеральным законодательством на основе инвентаризации и расширения полномочий субъектов РФ закреплены установление и исполнение расходных обязательств между уровнями власти и управления, организация бюджетного процесса, процедуры заключения и исполнения государственных контрактов, способы оказания государственных услуг.

Велетминский И. Кому сегодня жить хорошо // Российская газета. 2006.№ 197. 6 сентября.
Разница между отдельными российскими регионами по ключевым показателям развития (ВРП, инвестиции) достигает 20-30 раз. Например,население Московской области составляет 6,5 млн человек, а Эвенкийского автономного округа - 19 тыс. человек (разница в 340 тыс. раз). Помасштабам промышленного производства регионы Южного федеральногоокруга различаются в 16 раз, Центрального - в 7 раз. Дифференциациядоходов между Тюменской областью и Ингушетией различается в 7 раз, апо налоговому потенциалу Московская область превосходит Ивановскуюобласть в 20 раз, Тюменская область превосходит Дагестан в 100 раз.
См.: № 95-ФЗ и № 131-ФЗ «О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы, Концепцию реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., постановление Правительства № 249.
Было создано несколько целевых бюджетных фондов в структуре расхо
дов бюджета: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ - для общеговыравнивания душевой бюджетной обеспеченности на основе нецелевых
дотаций; фонд компенсаций-для финансирования федеральных мандатов(детских пособий, инвалидов, ветеранов путем предоставления целевыхсубвенции); фонд софинансирования социальных расходов - для поддержки на долевой основе приоритетных расходов (долевые субсидии); фондрегионального развития - финансирования инвестиционных проектовна долевой основе (субсидии); фонд реформирования региональных имуниципальных финансов (ФРРМФ) - для поддержки бюджетных реформна субфедеральном уровне, а с 2005 г. и на муниципальном (инструмент:субсидии - долевое участие в реформировании региональных и муниципальных финансов).

Последний месяц, начиная с годовщины указа от 13 мая (об образовании федеральных округов и назначении полпредов), Владимир Путин активно встречается с представителями российской власти на местах - у него побывали полпреды и руководители региональных общественных организаций, делегации СФ, президент совершил несколько поездок в регионы. На минувшей неделе Путин встречался с главами региональных законодательных собраний. Все это происходит в ожидании того, что можно назвать "федеративной реформой-2". От первой она отличается тем, что предложения идут уже не только из Кремля.

Процесс замены руководителей региональной исполнительной и законодательной власти на "делегированных" членов Совета Федерации вступил в заключительную стадию. Несмотря на то что новый сенаторский корпус в полном составе начнет действовать с 1 января 2002 года, уже начались дискуссии о его политическом будущем, статусе и полномочиях. Информационное поле насыщено проектами преобразования Совета Федерации.

За сохранение принципа назначения членов верхней палаты региональными властями выступает большая часть сенаторов-назначенцев, поскольку в случае изменения действующего законодательства они утратят статус федеральных политиков и влиятельных лоббистов. Основной тезис в пользу этого принципа - только будучи назначаемыми, а не избираемыми, члены Совета Федерации смогут сохранять взвешенную и прагматичную, а не популистскую позицию.

По меньшей мере три группы влияния выступают за дальнейшее реформирование верхней палаты российского парламента.

Можно прогнозировать, что уже в этом году будут предприняты попытки изменить либо статус и полномочия Совета Федерации, либо принципы его формирования

Первая настаивает на необходимости формирования Совета Федерации посредством прямых всенародных выборов представителей субъектов федерации. Наиболее твердо и последовательно эту позицию отстаивают ведущие либеральные силы, прежде всего думские фракции СПС и "Яблоко", а также полпред президента в Приволжском федеральном округе Сергей Кириенко. Аналогичного мнения придерживаются и некоторые ветераны палаты. Самарский губернатор Константин Титов увязывает эту модель с необходимостью изменения Конституции. Кроме того, о возможности подобного подхода в ближайшие три-четыре года заявил один из руководителей группы "Федерация" в СФ Михаил Маргелов. Прямые выборы сенаторов могут усилить конфликтный потенциал политического пространства России, обернуться для глав российских регионов формированием потенциально влиятельной оппозиции в лице членов Совета Федерации. А федеральный центр должен будет рассматривать их в качестве нового инструмента влияния на региональные власти. Однако данный вариант, безусловно, является наиболее демократическим.

Вторая группа влияния настаивает либо на ликвидации Совета Федерации как органа государственной власти, либо на серьезном ограничении его полномочий . В авангард этой группы входят руководители наиболее развитых субъектов РФ, прежде всего презид